Giuseppe de Lucia, Consigliere nazionale*
Il Congresso di Madrid boccia il decreto sui gruppi di interesse. Ma il problema non è il rifiuto di regolamentare il lobbying: è il modo in cui definire, rendere trasparente e riconoscere la rappresentanza degli interessi
La Spagna ci ha provato ancora una volta. E ancora una volta si è fermata. Il 16 settembre il Congresso dei Deputati ha respinto il Real Decreto-ley 21/2026 sulla trasparenza e l’integrità delle attività dei gruppi di interesse, approvato dal Governo il 25 agosto. Il risultato della votazione ha fatto decadere la norma e, con essa, il primo tentativo di dotare la Spagna di un registro statale obbligatorio e pubblico dei gruppi di interesse.
La notizia potrebbe essere letta semplicemente come l’ennesimo fallimento di una legge sul lobbying. Sarebbe però una lettura riduttiva.
La vicenda spagnola racconta qualcosa di più complesso: regolamentare la rappresentanza degli interessi significa decidere chi può essere considerato un gruppo di interesse, quali rapporti con le istituzioni debbano essere trasparenti, quali diritti debbano essere riconosciuti a chi porta interessi nel processo decisionale e, soprattutto, quale debba essere il metodo per costruire queste regole.
Ed è proprio su questi punti che il consenso si è spezzato. Il decreto approvato ad agosto aveva un impianto ambizioso.
Prevedeva un registro statale, pubblico e gratuito dei gruppi di interesse, gestito dal Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Il registro avrebbe dovuto rendere conoscibili l’identità dei gruppi e dei loro rappresentanti, le attività svolte, le fonti di finanziamento e le relazioni con i responsabili pubblici suscettibili di ricevere attività di influenza. La norma introduceva inoltre la pubblicazione delle agende dei vertici dell'amministrazione e della cosiddetta “huella normativa”, cioè la tracciabilità del percorso attraverso il quale gli interessi e le proposte contribuiscono alla formazione delle decisioni pubbliche.
Non si trattava quindi soltanto di “controllare i lobby”.
Il principio dichiarato dal legislatore era quello di rendere trasparente e tracciabile un'attività di influenza considerata legittima, garantendo allo stesso tempo responsabilità, integrità e parità di accesso al processo decisionale.
È un passaggio importante: il lobbying, nella prospettiva della norma, non veniva considerato un'anomalia della democrazia, ma una componente della partecipazione alla formazione delle politiche pubbliche da sottoporre a regole di trasparenza.
È però proprio la definizione del perimetro ad aver fatto saltare il delicato equilibrio politico. Il decreto considerava gruppo di interesse persone fisiche e giuridiche, associazioni e aggregazioni che svolgessero attività di influenza sui decisori pubblici, indipendentemente dalla loro forma giuridica. Erano esclusi, tra gli altri, i partiti politici, le amministrazioni pubbliche e le organizzazioni internazionali. I collegi professionali e le altre corporazioni di diritto pubblico erano esclusi solo quando svolgevano funzioni pubbliche. Non erano invece esclusi in modo generale sindacati e organizzazioni imprenditoriali.
Ed è qui che si è aperto il principale fronte di opposizione.
CCOO e UGT, le principali confederazioni sindacali spagnole, hanno contestato l'inclusione delle organizzazioni sindacali nel perimetro della normativa. Anche la CEOE, l’equivalente della nostra Confindustria, si è opposta all'equiparazione delle organizzazioni rappresentative degli interessi economici e sociali ai gruppi di interesse soggetti al registro.
Il problema, dal loro punto di vista, non era semplicemente burocratico. Era la distinzione tra attività professionale di lobbying e funzione di rappresentanza sociale.
In altre parole: un'associazione che cerca di modificare una norma deve essere trattata allo stesso modo di un'organizzazione sindacale o di una confederazione imprenditoriale che partecipa strutturalmente al dialogo sociale?
La risposta non è affatto scontata. È probabilmente questo il cuore del dibattito spagnolo.
Da una parte c'è l'esigenza di evitare zone grigie: se un'organizzazione esercita un'influenza sulle decisioni pubbliche, perché dovrebbe essere sottratta alle regole di trasparenza?
Dall'altra c'è la necessità di riconoscere che non tutte le forme di rappresentanza degli interessi hanno la stessa natura istituzionale.
Sindacati e organizzazioni datoriali svolgono infatti funzioni che, nel sistema spagnolo, sono legate al dialogo sociale e alla rappresentanza collettiva. Inserirli nella medesima categoria dei soggetti che svolgono professionalmente attività di lobbying rischia, secondo i loro rappresentanti, di confondere piani differenti.
È una distinzione che merita attenzione anche in Italia.
Perché una buona legge sulla rappresentanza degli interessi non dovrebbe limitarsi a stabilire chi deve iscriversi a un registro. Dovrebbe chiarire quali forme di partecipazione al processo decisionale pubblico devono essere trasparenti e in che modo, tenendo conto della diversa natura dei soggetti coinvolti.
C'è poi una seconda ragione, altrettanto importante, per spiegare la bocciatura.
La Spagna aveva già un progetto di legge sulla materia, presentato nel gennaio 2025. Il suo iter parlamentare, però, si era progressivamente rallentato fino a rimanere bloccato.
Il Governo ha quindi scelto la strada del Real Decreto-ley, motivandola anche con la necessità di rispettare le scadenze legate agli impegni assunti con l'Unione europea e al Piano di Ripresa. Il mancato rispetto del relativo obiettivo avrebbe potuto avere conseguenze sui fondi europei.
È qui che si è creato un secondo paradosso.
Una normativa destinata a rafforzare trasparenza e qualità della democrazia è stata approvata attraverso uno strumento legislativo percepito da diversi gruppi parlamentari come troppo rapido per una materia così delicata.
Il risultato è stato che il merito della regolamentazione e il metodo della sua approvazione si sono sovrapposti, rendendo molto più difficile costruire una maggioranza.
Una maggioranza trasversale per il “no”
Il voto finale è significativo proprio perché non segue una semplice contrapposizione tra maggioranza e opposizione, ma ha trovato un’avversione diffusa tra i vari partiti.
Questa dinamica mostra anche che il problema non era l'opposizione alla trasparenza del lobbying in quanto tale.
Anche l'associazione professionale spagnola APRI aveva chiesto al Parlamento di convalidare il decreto, pur dichiarando di non condividere la scelta dello strumento legislativo. Secondo APRI, il testo raccoglieva molte delle richieste avanzate dal settore e rappresentava un'occasione per riconoscere la rappresentanza degli interessi come componente della democrazia partecipativa.
Tornando al nostro paese, l'Italia discute da anni di una possibile regolamentazione della rappresentanza degli interessi. Anche nel nostro Paese il confronto si concentra spesso sul registro dei lobbisti, sugli obblighi di trasparenza e sulle cosiddette revolving doors.
L'esperienza spagnola suggerisce però che il vero problema viene prima.
Prima di stabilire chi deve essere registrato, occorre stabilire che cosa si intende per rappresentanza degli interessi.
E soprattutto occorre distinguere almeno tre dimensioni:
Non necessariamente queste attività devono essere escluse dalle regole di trasparenza. Ma non necessariamente devono essere regolate nello stesso modo.
Il secondo insegnamento riguarda il processo.
Una regolamentazione della rappresentanza degli interessi ha bisogno di un consenso più ampio di quello necessario per una normale legge di settore, perché interviene direttamente sul rapporto tra cittadini, organizzazioni e istituzioni.
La trasparenza, da sola, non basta.
Servono regole chiare per chi rappresenta gli interessi, ma anche diritti e responsabilità per chi decide. Serve la tracciabilità degli incontri, ma anche la possibilità di comprendere come una proposta abbia contribuito alla formazione di una norma. Serve un registro, ma anche la garanzia che l'accesso alle istituzioni non diventi un privilegio riservato ai soggetti dotati di maggiori risorse.
In questo senso, la domanda non dovrebbe essere soltanto:
“Come regolamentiamo i lobby?”
ma dovrebbe essere:
“Come rendiamo trasparente e riconoscibile la partecipazione degli interessi al processo democratico?”
È una domanda più ampia. E forse anche più utile.
*con Delega a Lobby & Public Affairs
