Valutare gli effetti delle politiche pubbliche

Una buona governance delle PA si ottiene anche attraverso la misurazione dei risultati della comunicazione. Giuseppe Gioioso sintetizza le conclusioni dell'ultima ricerca realizzata dal Formez.

Da sito di Cantieripa.it Valutare gli effetti delle politiche pubbliche: metodi e applicazioni al caso italiano è questo il titolo dellultima indagine realizzata dal Formez nellambito della Linea Osservatorio del Progetto Governance sulle nuove modalità di azione e strumenti coerenti con il nuovo paradigma della buona governance pubblica.
Ma qual è il legame tra la valutazione degli effetti delle politiche, oggetto della pubblicazione, e le innovazioni negli assetti istituzionali e gestionali delle PA riconducibili agli approcci della good public governance? Per spiegarlo occorre richiamare le indicazioni dettate dalla Commissione Europea nel suo Libro Bianco, secondo cui le azioni delle PA devono essere improntate a principi di apertura, trasparenza, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza. Ossia, detta in modo colorito ed un po retorico, devono abbassare i propri ponti levatoi per aprirsi al confronto, al dialogo, alla partecipazione degli stakeholders e dellintera comunità, sin dalla fase dellindividuazione, alla gestione e alla valutazione delle public policy.
La governance, infatti, delinea un passaggio da un modello di autorità, basato sul principio di legalità che definisce una ripartizione rigida e gerarchica dei poteri e delle competenze, ad uno, basato sul principio di sussidiarietà, in cui, più che la ripartizione formale, diviene centrale il risultato finale delle azioni pubbliche e le modalità e le forme più adeguate per il suo raggiungimento.
La forte flessibilità del modello non riguarda soltanto i rapporti tra le PA, ma anche tra queste ed il privato; non solo attraverso lesternalizzazione di funzioni e servizi pubblici, o la costituzione di PPP, ma anche e soprattutto attraverso larricchimento del processo decisionale mediante la partecipazione dei soggetti destinatari delle politiche pubbliche.
Si delinea quindi un sistema multilivello estremamente complesso di competenze formali ed informali in cui i pubblici poteri non possono più invocare esclusivamente una legittimazione formale derivante dalla legge, ma sono chiamati a conquistarne una sostanziale che viene a dipendere in larga parte dalla capacità di fissare obbiettivi condivisi di politiche pubbliche, di assicurarne limplementazione amministrativa, di mediare, in vista della concreta decisione, tra una vasta gamma di interessi pubblici e privati, di adempiere i nuovi compiti con competenza tecnica e con cognizioni scientifiche appropriate. In tale scenario alle PA è richiesta una profonda riconfigurazione di ruolo e una reinterpretazione intelligente della propria ragion dessere. Una PA che non fa più tutto autonomamente, ma delega, esternalizza e fa partecipi altri soggetti delle proprie funzioni ed attività deve necessariamente riuscire a sviluppare un ruolo di regia sapiente, di indirizzo e coordinamento di network, che presuppone una capacità di valutare gli effetti delle proprie azioni e di apprendere dallesperienza dei risultati, al fine di acquisire una maggiore autorevolezza ed una più ampia legittimazione sostanziale verso i propri stakeholders e verso lintera comunità amministrata.
La complessità diviene quindi per le PA un presupposto necessario per laffermazione delle pratiche valutative e della valutazione intesa come apprendimento, per una maggiore consapevolezza delle proprie azioni e dei possibili risultati ed una più forte legittimazione nellambito di processi decisionali inclusivi e disarticolati. In estrema sintesi, la legittimazione dipende dunque dallefficacia dellazione amministrativa.
Tuttavia, se tutti sono concordi sulla necessità di valutare lefficacia, si registra ancora, in pratica ed in letteratura, una forte confusione metodologica sul concetto stesso e sulle modalità più adeguate per la sua misurazione. Molto spesso, infatti, si dà allefficacia un significato notevolmente restrittivo, qualificandola cioè, come semplice capacità di realizzazione degli obiettivi, per la cui misurazione sono sufficienti semplici indicatori che quantificano la percentuale di quelli realizzati rispetto a quelli programmati. Per tale via unamministrazione può qualificarsi efficace se realizza in tutto o in buona parte quanto promesso. Tuttavia, seppur utile e necessaria un tale tipo di valutazione, più che al principio di efficacia, risponde più propriamente ad altri due principi della riforma amministrativa e della buona governance pubblica: quello di responsabilità e quello relativo di accountability. Entrambi si basano sul rapporto di delega e quindi di attribuzioni di poteri da parte del delegante, a cui fa da contrappeso lassunzione di responsabilità ed il dovere di rendere conto dei risultati raggiunti da parte del delegato. Tali rapporti sono alla base delle democrazie rappresentative e delle nuove logiche di gestione delle PA ed investono le relazioni tra cittadinielettori e politicieletti, tra legislativo ed esecutivo, tra esecutivo e dirigenza, ecc, sui cui strumenti di resa del conto (accountability) verso lalto (controllo strategico) e verso il basso (bilancio sociale e bilancio di mandato) si è già ampiamente trattato nellambito di una recente indagine del Formez.
In questo volume si fa riferimento ad un significato diverso del concetto di efficacia che richiama necessariamente quello di politica pubblica, giacchè unamministrazione efficace non è quella che realizza semplicemente programmi e progetti, ma quella che tramite politiche pubbliche, intese come terapie, dà risposta a problemi e bisogni collettivi. In tal senso unamministrazione efficace è quella che riesce ad elaborare, prescrivere una cura, una terapia, ossia una politica pubblica, in grado di risolvere o quantomeno dare sollievo ad una patologia generale, intesa come problema o bisogno collettivo su cui si decide di intervenire. Su tale presupposto la valutazione dellefficacia richiede una misurazione degli effetti netti della politica pubblica che rifugga dalla pratica superficiale di coloro che tendono ad accettare lassunto del post hoc ergo propter hoc, determinando quale effetto della politica la semplice differenza tra le osservazioni post e pre-intervento. La metodologia di valutazione degli effetti proposta invece nel volume si basa sullapproccio controfattuale che complica, ma rende più rigorosa la stima degli effetti, tentando di stabilire relazioni causali tra fenomeni complessi e depurando la semplice differenza sopraccitata della stima di un termine ignoto, relativo alla situazione senza intervento. Tale tipo di valutazione pur essendo eminentemente ex-post, è orientata al futuro in termini di utilizzo. Nonostante la sua natura retrospettiva è fondamentalmente prospettica nellutilizzo, nel senso che la sua ambizione di fondo è quella di riorientare il disegno delle future politiche verso quelle forme di intervento che siano risultate più efficaci in passato. In questo senso, se realizzata in modo sistematico e rigoroso, la valutazione degli effetti delle politiche può essere un importante strumento per una buona governance pubblica. Sulla base di tali considerazioni lo scopo del rapporto è stato quello di provare a fare innanzitutto chiarezza metodologica su ciò che si intende per valutazione nella PA, analizzando in dettaglio, ma in modo sempre chiaro e comprensibile i metodi per la valutazione degli effetti delle politiche pubbliche, proponendo sia esemplificazioni, che analisi di casi di pratiche valutative e terminando con una serie di utili consigli alle pubbliche amministrazione che intendono approcciare la valutazione come apprendimento.
Giuseppe Gioioso Centro di competenza Diffusione della qualità e benchmarking nelle PA-----------------------------------------------------------------------------------------------------Per richiedere gratuitamente il volume della pubblicazione o quelli delle altre indagini della Linea Osservatorio è possibile utilizzare i seguenti recapiti:
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